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严控撤县背后的考量

时间:2022-05-23 17:21:10  来源:《当代县域经济》杂志

撤县风潮,从“慎重”到陡然收紧。

而且,收紧的力度很大。其一,控制变“严”;其二,“严控”的面从2021年单纯的“撤县设区”扩大到了2022年政府工作报告的“撤县建市设区”,即“撤县建市”也被“严控”;其三,撤市改区也进入“慎重从严”之列。

作为我国社会经济发展的指挥棒,五大新发展理念中,“协调”仅次于“创新”,居于第二位。“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局正加速形成。站在宏大的国内国际背景下,“严控撤县”有着极为深刻的历史内涵和意义。

或许,一个转折点已经到来。

县域经济,或将被赋予更大的国家重任。

四川省华蓥市提档升级城市绿化景观  邱海鹰 摄

 大城市不能无限扩张

“天子畿内,县也。”《说文》中的一段话,道出了县域之重。当年,距周天子所在的都城遥远的外“悬”食邑叫“县”,甚至,这时的县比郡还大:“千里百县,县有四郡”(《逸周书作雒》)。直至秦时郡县制以郡统县,县的行政制度沿袭至今。

至今,城市剧变,尤其是农民进城,我国的城镇化率一路上涨。

新发布的“七普”人口统计公报显示,2010年城镇人口占比49.68%,到2020年10年间增长了14.21个百分点,达到63.89%。这意味着,我国有超过9亿人口生活在城镇。

这催生了我国以省会为代表的大城市迅速扩张。一些强省省会城市,如成都市,城区人口已超过1000万人,加上新扩区的人口,成都城镇人口已达到1539.8万人。

城镇还在扩张。2021年末,我国常住人口城镇化率达到64.72%,距全球中高收入经济体65.2%的占比仅一步之遥。不出意外,2022年末便将超过。

四川省沐川县阳春三月美丽的乡村风光  余杨 王荣钢 崔前东 摄

大城市地域及人口的无限扩张,意味着县域将持续失血。随着城市不断变大变强,县的数量持续减少。民政部数据显示,2009年底全国有1464个县,到2019年末已缩减至1323个县,10年全国撤销141个县,平均每年减少14个县。

大城扩张,邻近县域陆续设区建市,循环往复,大城饼子越摊越大。如武汉市,在原有的4个县改为区后,至今已无1个县存续。这种状况持续下去,失衡的县域或将不能承受发展之重。

超大特大城市不能无限扩张。2021年3月5日,李克强总理所作政府工作报告中,强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设,实施城市更新行动”,国家发改委随即要求“慎重撤县设区”。

2022年3月5日,李克强总理在政府工作报告中明确指出,促进大中小城市和小城镇协调发展,“严控撤县建市设区”。3月17日,国家发改委发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(以下简称《重点任务》),明确“慎重从严把握撤县(市)改区,严控省会城市规模扩张”,表明撤市改区也在“从严”之列。

省会城市扩张,从此进入严控期。

四川省内江市东兴区顺河镇的内(江)大(足)高速公路联合水库大桥施工现场  兰自涛 摄

县域城镇进入快速发展期

新型城镇化仍将继续推进,而重点则转到了县域。

县域,不能失血,县域城镇建设,更不能等闲视之。2022年的城镇建设,明显转到了县域。一方面,严控大城市尤其是省会城市撤县设区,抑制血液由县域向中心城市流动。另一方面,还需要为县域造血,推动人才、资金、技术等要素向县域流动,做大、做强、做优、做美县城,从而缓解人口流出压力。

这一切,均在新发展理念的引领下推进。协调发展理念,居于新发展理念的第二位。协调与失衡相对立,中国古智慧太极阴阳鱼图案正是协调的完美呈现。

“一生二,二生三,三生万物”,其中的“三”正是均衡协调之意。对立、矛盾的二者间唯有均衡协调、和谐统一,才有生生不息,生发万物长久存续。

协调的是整体、系统中各方面、各环节、各元素间的力量、利益、运动等方面的关系。一旦失衡,就将陷入“陷阱”,甚至灾难。因而,在城市化取得极大发展,超大特大城市不断出现,有的甚至进入无限膨胀之后,必将进入一个协调发展期。

国家层面的制度设计,从2021年初便已开始,2022年再度强化,更为迫切。《重点任务》中,对超大城市和大城市提的是“优化发展”“疏解非核心功能”,即从快速发展转为“优化”向质量型发展阶段。

而对县域,则继续承接2021年初的政策,“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,而且,2022年的任务更为明确,推出量化指标:支持120个县城建设示范地区率先推动县城补短板强弱项,支持20个县城产业转型升级示范园区建设。

不出意外,2023年将会继续推进,且会制定具体的量化指标。

县域城镇建设,从2021年开始,已进入快速发展的机遇期。早在2016年,《当代县域经济》就预见到了这一趋势,推出《强镇兴县》(2016年8月刊)一文,提出“中国有2800多个县市区,全部建成城市”,同时,还“需要有大量的镇发展为小城市”。因为,我国9亿多的城镇人口,城市仅约700个,而美国3.3亿人口有城市10158个,日本1.2亿多人口有城市787个。

因而,我国未来的新型城镇化发展方向,正是加大县域城镇的建设,让县城“四提”,即提质增效、提档升级、提标扩面、提级扩能。

四川省渠县经开区兴宏泰制衣公司忙碌的生产车间 车文斌 摄

 县域城镇建设行动正加速

以县城为重要载体的“城市更新行动”的力度在加大,县域的建设行动也在提速。

梳理2022年省市政府工作报告,近30个省市出台城市更新行动的最新计划和安排。不过,更多的计划是指向大城市,而突出以县城为主体的城市更新行动的省市较少。

最为突出县城更新的是河北省。河北省要求“推动县城提质升级”,开展公共服务、基础设施、宜居环境等七大专项行动,“分类推进样板示范县、品质提升县、基础强化县建设”。加快县域经济高质量发展,力争更多县进入全国百强县。同时,要求因地制宜建设特色小镇。

安徽省则紧扣中央精神,坚定实施县城补短板强弱项工程。作为后起之秀,近两年崛起的一颗闪亮星星,安徽省精准领会到县镇未来发展的脉搏,与国家发改委的要求紧密契合,“支持有条件的县城和城镇按照中小城市标准建设,扩大人口较大县城设置街道改革试点”。

《重点任务》要求“推进县城产业配套设施提质增效”,历来注重产业发展的湖北省则坚定不移推进产业转型升级,“启动30个产业基础再造项目”,实施高端芯片、北斗导航、人工智能等一批攻关任务,县域产业发展可望从中注入新的动能。

此外,广东省制定实施广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈发展规划,以绣花功夫、更多采用微改造方式推进城市更新;四川省将新开工改造城镇老旧小区5300个,改造棚户区3.5万套;湖南省推进以人为核心的新型城镇化,着力提升城镇品质支持新型城镇化示范县建设……

为什么要加大县域建设力度?“以国内大循环为主体”是新发展格局的首要环节。这是中央审视国际国内形势之后做出的科学决策。

在超大特大城市取得长足发展,正转向长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈几大都市圈建设的当下,努力推进中心城市之外的卫星城建设已成为当务之急。卫星城的主体构成,正是具有产业和人口承载能力的县城。这些卫星城,不是与大城市连成一片的“区”,而是特色化、差异化高质量发展的县城。

城市化不是万能的。比较分析发现,一些地区撤县设区后,换来的不是增长变快,而是增速变慢。

以具有普遍分析意义的人均gdp作为工具,我们分析2021年度上海嘉定区与邻近的江苏省县级市昆山市、江阴市、张家港市、常熟市及苏州吴江区的人均gdp,得到一个有趣的结论。2021年,上海嘉定区人均gdp约为14.5万元,仅仅超过苏州吴江区的14.4万元,而远低于江苏常熟市的16.1万元、张家港市的21.16万元、昆山市的22.69万元和江阴市的23.12万元。

这或许说明,超大城市的市辖区,其经济运行质量低于区域位置更次的独立的县级市。这些县级市工业在经济中所占比重,均高于市辖区上海嘉定区和苏州吴江区。

让县域具有更好的承载产业的功能;让县域更美更宜居,具有更好的承载人口的功能;县域产城人协调发展,从而让县域成为拱卫中心城市的一颗颗闪亮的星星,共同构筑起区域城市群、都市圈均衡、协调、可持续发展的未来。

位于成都南外70公里的四川省仁寿县新城区  潘建勇 摄

 县域产业“造血”功能需提升

“世界那么大,我想去看看”,这是叩响年轻人心扉的经典话语。

一座城市,没有年轻人口就没有未来。留得住年轻人的城市,一定是一座充满生机与活力的城市。

深圳正是鲜活例证。因为能够吸引来自全国各地的年轻人,以及源源不断地吸引来自全球的年轻人,从诞生至今,深圳一直是我国最年轻的城市。

一座没有希望的城市,会渐渐失去动力,最终枯竭老去。譬如资源型城市。当挖掘资源成为产业,资源在,产业存,资源枯,产业亡。一些资源型城市因资源快速枯竭而迅速衰败,如甘肃玉门。

但另一些资源型城市,通过对资源的精深加工变成源源不断的可持续发展的产业,为城市的发展注入持久不衰的动能。典型如攀枝花市,对钒钛资源进行精深加工,留下技术、资金和产业,人均gdp长期居于西部前列。

壮大县域,更重要的是要持续不断地壮大县域产业。

县域发展动力在产业,潜力在产业,突破口也在产业。河南省社科院经济研究所研究员汪萌萌认为,发展县域产业要以产业支撑为立足点,以创新高水平开放机制为着力点,以打造高能级开放平台为关键点,以优化营商环境为支撑点,不断激发产业发展新活力。

国家已经明确了县域发展的方向,“严控撤县”就是为了更好地发展县域,给县域更为广阔的成长空间。我们有理由期待,县域的明天会更美好。

( 本刊记者  车文斌)


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